一、轮候查封的立法背景

    在2004年2月10日最高人民法院、国土资源部、建设部联合发布《关于人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（以下简称通知）文件以前，我国有关查封房地产的法律规定是，若该房地产已被足额全部查封，则后来准备查封的单位不得重复查封；若该房地产未被足额全部查封，则可对已查封财产的剩余部分进行查封。这样的规定在客观上使得有些债务人可以通过形式上“合法”的手段逃避债务，损害债权人的合法权益。例如债务人可以和第三人签署虚假合同建立虚假债权债务关系，让第三人请求法院查封其财产，率先进行财产保全，这就使得真实债权人在实现债权时，无法行使财产保全措施，使得债权难以实现。轮侯查封制度的出台，就避免了查封在先的法院解除查封措施后，其他法院因无法及时了解情况未能及时采取强措施而导致债务人转移财产，使债权人的合法权益难以实现的局面。

    轮候查封制度的出台改善了执行标的物长期处于查封状态而得不到及时处理的状况。由于轮候查封能否及何时生效、到期抵押权等优先受偿权何时实现，均取决于查封法院何时行使处置权。查封财产迟迟不处理必然会危害到轮候查封债权人、抵押权人的利益，而且不符合执行效率原则的要求。因此，应当对查封法院的处置权予以适当的限制。轮候查封制度的确立产生有利于多个债权的实现，并提高了执行效率，为更好地解决“执行难”提供了可操作的模式，同时也在也在一定程度上缓解了“执行难”。

二、关于轮候查封的现行立法

    2004年的《通知》首次提出轮候查封制度的概念，其中第二十条明确规定：轮候查封登记的顺序按照人民法院送达协助执行通知书的时间先后进行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的轮候查封自动转为查封；查封法院对查封的土地使用权、房屋全部处理的，排列在后的轮候查封自动失效；查封法院对查封的土地使用权、房屋部分处理的，对剩余部分，排列在后的轮侯查封自动转为查封。

    2005年1月1日最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》正式施行，首次在司法解释中提出了“轮候查封制度”。该规定的施行对《中华人民共和国民事诉讼法》中关于查封、扣押、冻结财产的相关法律条款是有力的补充，对规范当前人民法院查封、扣押、冻结财产措施，保障和维护当事人的合法权益和法律的严肃性具有指导作用。轮候查封制度避免了对同一标的物同时实施强制措施，也就避免了对同一标的物上同时被实施了几个强制措施。从含义上看，轮候查封就是对其他人民法院已经查封的财产，执行法院依次按时间先后在登记机关进行登记，或者在该其他人民法院进行记载，依次等候，查封依法解除后，在先的轮候查封自动转化为正式查封的制度。这里把“轮候”意为“依次等待”，避免了重复查封，以错位式查封对法院的查封行为予以规范。轮候查封制度的建立也是查封优先权得以实现的保障。在一项财产已经被查封的情况下，因为另案的需要可申请对此项财产进行轮候查封。各债权依照查封时间先后组成一个受偿序列，先为查封者债权优先受偿，在先查封被撤销或解除时轮候查封依次递进。例如查封在先的法院对查封的财产进行变现或当事人债务履行完毕后，未执行的查封财产尚可偿还其他债务时，查封在后的法院根据轮候查封制度变为正式查封，可直接对剩余财产再次进行变现或为履行债务采取各种措施。这就保障了各法院查封行为的唯一性和独立性，同时保障了债务人履行债务的公平有序。

三、轮候查封制度在司法实践中遇到的问题对策

    尽管最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》对轮候查封制度已作出了明确规范，但由于轮候查封制度是首次提出，相关条款并不十分详细，加之司法解释尚不能与相关制度协调和衔接，致使法院和协助执行单位在具体适用轮候查封时，在诸多问题上均存在不同的理解，实际操作也各不相同，在一定程度上影响了该制度的实际运作效果。下文以轮候查封制度使用中存在的五个方面的主要问题进行简略分析。

1、轮侯查封的查封期限何时起算？

    根据最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》人民法院查封扣押不动产的期限不得超过两年，但并未对轮候查封的起算时间作出特别说明，民事诉讼法也未对轮候查封的期限起算时间作出特别说明，进行续查封时怎么计算查封期限也无法找到具体的法律规定。

    轮候查封的生效以什么为标志？从形式上看，实施轮候查封的执行法院已根据法律规定出具相关法律文书，查封工作就视为完成，民事裁定书即发生法律效力。对于申请人来讲，所要追求的保全是能够为其带来回报变现的一种现实情况，需要的是一种实质效果，轮候查封仅是一种可能性，是否能实质上查封到财产需要以后来确定。因此，若从执行法院完备轮候查封手续时，即仅仅完成查封的形式要件之时起算查封期限，要求当事人按规定的期限定期申请续行保全，并没有多大的实质意义。并且，此时在同一查封标的物上便有两个同时有效的查封，属重复查封。因此，从轮候查封设置的目的来看，轮候查封的起算期限，应当从查封自动生效后起算为宜。

2、当前查封法院与轮候查封法院各自的义务是什么？即查封在先的法院解除查封时是否有义务告知轮候查封的法院已变为正式查封？查封在先的法院处置查封财产后有剩余部分的，该剩余部分是否视为轮候查封法院的查封标的物？

    根据轮候查封制度的有关规定，查封法院因被执行人全部履行了法律文书确定的义务等原因解除查封措施后，排列在先的轮候查封自动转为查封；查封法院对查封财产部分处理的，对剩余部分财产排列在先的轮候查封自动转为查封。但是，由于司法解释对如何实施轮候查封并无规定，更没有明确前后法院相互之间的具体义务，致使查封在先的法院解除查封时与轮候查封的法院之间无法衔接，轮候查封法院往往不能及时查明先行查封的法院是否解除查封措施，而只能被动的处于等待状态。由于轮候查封法院在查封法院解封后不能有效控制财产，影响了轮候查封债权人债权的及时实现。因此，为了避免因执行信息不畅通而影响执行的效率，有以下两种方式解决现有的立法缺陷。其一，确定当前查封法院与轮候查封法院之间的相互义务。轮候查封法院应当将轮候查封的有关材料和手续交查封法院备案，查封法院收到材料后，应当将对查封财产的处理情况及时函告轮候查封法院。如果查封在先的法院对查封的财产进行变现或履行完毕后也应及时函告下一个轮候查封法院，以便查封的财产尚有履行债务的能力时，轮候查封的法院根据轮候查封制度，迅速对该财产再次进行变现或为履行债务采取其他执行措施。其二，确定房屋产权监理部门、国土资源管理部门、车辆管理部门和银行等财产登记单位对查封法院和轮候查封法院的负有协助执行的相关义务。由于办理查封和财产处置手续都须通过上述部门办理，所以在轮候查封生效后上述部门均为第一时间得知，通过确定他们的告知义务，使轮候查封的法院和这些部门建立一种固定的联络机制，当轮候查封生效后由上述部门及时通知轮候查封法院，则可以从根本上解决这一问题。

    根据最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》的规定，如果查封在先的法院对查封的财产处理完毕，那么轮候查封法院的查封效力自然失效。由此可见，轮候查封只有在查封在先的法院对查封财产取消查封时或处理后有剩余的，才能发生法律效力，否则自动失效。这里有一个例外情况，查封法院将财产变现，清偿全部债务后还有剩余，对这部分财产的性质存在两种分歧意见：一种意见认为该部分财产属于查封法院处置部分剩余的财产不属于轮候查封标的物；另一种意见认为该剩余部分财产属于查封财产的变形物，应视为查封在先法院处理后剩余的财产。从立法目的看，查封是为保护当事人的合法权利，以控制财产的所有权或使用权为表现形式，目的在于确保债权的实现，与抵押权有相似之处。抵押权的物上代位性使抵押物在毁损、灭失之情形，抵押权人对其变形物仍然享有优先受偿权，以保障抵押权人的合法权益，因此可以认为轮候查封财产已经变现的部分标的也应适用这一理论，成为轮候查封法院的查封物。

3、轮候查封的标的物价值是否计算在当事人申请查封的标的额之内？

    最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》规定“查封的金额以清偿的债权额及执行费用为限，不得明显超标的查封”。由于轮候查封并不是真正意义上的查封，如果将轮候查封的标的金额计算在查封标的金额之内，当事人在法院实施轮候查封后发现被执行人尚有其他财产时，能否申请法院查封，是否超标的，值得探讨。鉴于轮候查封仅是一种可能性，有待于今后才能确定有没有查封到财产或者查封到多少财产，所以轮候查封的标的不应计算在当事人申请查封标的金额之中。

4、法院在处置查封财产过程中需要有关单位协助办理过户手续中遇到的问题应如何处理？

    对房地产、车辆等财产拍卖成交后，查封法院应当解除查封并确认该项财产的权属关系，即为买受人办理过户登记手续。但在有轮候查封的状态下，有的财产登记部门却不予办理，理由是根据最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第28条规定，查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。因此，只要查封法院解除查封，登记在先的轮候查封即自动生效。如果排列在先的轮候查封法院不解除查封，就无法为买受人办理过户登记手续。财产登记部门以轮候查封已经自动生效为由拒绝协助法院为已解除查封，进入财产处置程序的财产办理过户登记手续，这种做法反映出财产登记部门对轮候查封制度的性质和效力的认识上存在误区，将轮候查封等同于重复查封。重复查封是指在同一期间内在同一财产上存在两个或两个以上有效的查封。而轮候查封是指在同一期间内在同一财产上只存在一个有效的查封，轮候查封均附有生效条件。重复查封是法律所禁止的。只有查封法院解除查封并对查封财产未予处理或对查封物处理后有剩余部分的，轮候查封才能发生查封效力。在查封财产因查封法院拍卖全部处理的情况下，排列在后的轮候查封就不可能生效，因此也不存在轮候查封法院解除查封的问题。

5、如何理解最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十八条第一款“对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结……”中的“其他人民法院”？

    根据这条规定，有人认为这是把轮候查封限制在不同的法院之间，而同一法院不能适用轮候查封，同一法院的案件只能适用于参与分配，否则就是重复查封，违反了国家的法律规定。笔者认为，从该规定的立法目的上看，设立轮候查封的条件在于对同一标的物的轮候查封，是为充分保护不同案件的债权人利益，应该先由申请强制措施的当事人提出申请或法院依职权查找到被执行人的财产线索后，法院依据法律规定进行查封、扣押、冻结，等到案件进入财产处置程序后，再对该财产进行处分，而后申请查封、扣押的另案当事人提出申请采取查封、扣押、冻结措施的，法院在同一时间也可以查封、扣押、冻结该财产，只不过该强制措施的查封没有立刻发生效力，须等到在先采取强制措施的法院对被查封、扣押财产的处分行为完毕并对该财产予以解除查封后，排列在先的轮候查封才会自动生效，此时方可依法对该财产再次进行处分。从此看来，轮候查封是针对案件本身的查封、扣押财产只有在一次查封、扣押完毕后尚有或有可能剩余部分价值的，可再行处分时方有轮候查封的实际意义。如果单纯的把轮候查封制度仅仅理解为不同法院之间，就极不利于保护债权人的合法权益。

    同时，轮候查封与参与分配之间也并不矛盾。在被执行人的财产不足以清偿而适用参与分配的场合，由于我国现行的有关参与分配制度中的平等原则使各债权人都享有申请查封的权利，轮候查封措施仅具有程序上的意义：其一，查封的事实使得先行查封法院取得就查封财产处置和主持分配的资格；其二，由于我国现行参与分配制度适用条件之“不足以清偿全部债务”的可操作性较差，申请轮候查封的事实本身往往成为债权人证明债务人无清偿能力、要求参与分配的重要证据。在查封财产系债务人的重要财产时，其证明力更强；其三，执行程序毕竟不同于破产程序，查封法院没有义务查找和通知所有的债权人参与分配。因此，轮候查封成为查封法院确定参与分配债权人的范围及其债权数额的重要依据。所以在同一法院的不同案件也可以采取轮候查封，方能充分保护债权人的利益。

四、结语

   在考虑到在司法实践中经常出现的重复查封、地方保护或不利于实现债权的种种情况下，国家进行立法创立了轮候查封制度。轮候查封制度的出台带动了法律制度的推进，应当肯定轮候查封制度的建立对于维护法律关于不得重复查封的规定，解决“不得重复查封”在操作中的弊端，平等保护不同生效法律文书所确定债权人的合法权益，对于节约有限的司法资源、提高执行效率，无疑具有重要的意义。但由于轮候查封制度在我国刚刚建立，加之现有司法解释还不能与相关制度的协调和衔接，配套的制度也尚未建立，无论法院还是协助执行单位，在诸多问题上均存在不同的认识和理解，在做法上各行其道，造成司法上的混乱和不统一，客观上影响了这一制度的实践成效。期望通过对轮候查封适用的统一规范和完善，使这一体现司法为民，解决“执行难”问题的手段发挥应有的效能和作用。